上海城乡建设交通“十二五”发展规划纲要 ( 2011-08-31 )
一、上海城乡建设交通发展及“十一五”回顾
（一）基本成果
上世纪九十年代以来，围绕加快建设“四个中心”、实现“四个率先”的战略目标，上海始终坚持将城市基础设施建设放在先导性、基础性的战略地位，始终坚持把解决市民群众“三最”问题作为发展的出发点和落脚点，开展了高起点、大规模、快节奏的城市建设，并大力推进现代化城市管理。前十年以偿还历史欠账为主集中建设，进入二十一世纪后，以提升城市功能为主加快发展，在初步解决市民住房紧张、交通拥挤、环境污染严重等三大难题基础上，基本建成枢纽型、功能性、网络化的现代化城市基础设施体系，上海城市面貌发生了翻天覆地的变化，上海城乡建设和交通也取得令人瞩目的成就。
“十一五”上海城乡建设和交通，在前几个五年规划发展的基础上，紧紧围绕保障世博会成功举办的目标，全力推进城市基础设施重大项目建设，全面加强以“迎世博600天环境整治”行动计划为载体的城市管理，同时在国际航运中心建设、新农村建设、建筑和交通节能减排、改善民生等方面取得新突破，总体上完成了“十一五”规划目标。
1、现代化城市基础设施体系基本建成。
按照上海“十一五”规划目标，加快“三港三网”为重点的重大工程建设，基本建成枢纽型、功能性、网络化城市基础设施体系。上海国际航运中心建设取得重大进展，洋山深水港一、二、三期和外高桥六期建成投用，集装箱吞吐量2900万标箱，跻身世界第一；上海航空枢纽加快发展，建成4座航站楼和5条机场跑道。建成沪宁城际、沪杭客专铁路，铁路客运能力比“十五”期末增加2倍。城市轨道交通运营里程450公里，比“十五”期末增加304公里；高速公路776公里，比“十五”期末增加200余公里；黄浦江越江设施新增10处，达23处。市政公用基础设施规模迈上新台阶，截至2009年底，市域道路（含公路）总里程达到16071公里，每万人拥有道路里程11.47公里，人均道路面积17.54平方米；供水管道长度达到29464公里，燃气管线长度达到21653公里。
2、现代化城市管理水平明显提升。
建立完善上海市区“两级政府，三级管理”、郊区“三级政府，三级管理”体制，形成市、区（县）、街道（乡镇）三级比较完整的城市管理综合执法体系和网络。“十一五”期间，城市管理信息化大步推进，信息技术广泛应用于城市管理领域，城市网格化管理系统覆盖上海中心城区和郊区核心区，电子政务系统和城市交通信息集中采集发布系统建成运行。整合资源，建立了统一的“12319”城建服务热线。积极加强城市运行维护管理，进一步完善城市维护管理机制。特别是抓住举办世博会契机，通过“迎世博600天环境整治”行动和184天世博运行保障工作，广泛组织发动，着力顽症治理，推进管理长效机制建设，城市面貌焕然一新，城市运行更加有序，为全面提升城市管理水平奠定了良好的基础。
3、城乡建设交通行业迅速发展。
不断完善“行业公益性、运作市场化”机制，市政公用行业多元投资结构基本形成，市政公用服务供应能力大为提高，全市自来水供应能力1096万立方米/日，煤气销售总量14.20亿立方米/年，天然气销售总量31.30亿立方米/年，有力保障了城市用水、用气的需求。交通运输业发展迅速，港口货物吞吐量6.5亿吨，机场进出港旅客7000余万人次，分别比“十五”期末增长50%和70%。邮政业务特别是快递服务快速发展，上海快递服务收入占全国市场份额的22%。建筑业总产值3828亿元，形成百万建筑大军和全国最为开放的建筑市场之一。住宅房地产业平稳较快发展，上海各类房屋建筑面积达到约9亿平方米，其中住宅面积超过5亿平方米，“十一五”期间新增住宅约1.2亿平方米，房地产增加值占全市GDP6.5%，推动了上海经济平稳较快的发展。
4、市民群众生活水平显著提高。
旧区改造加快推进，市民居住总体改善，“十一五”期间，完成市区二级旧里以下旧区改造面积340万平方米。住宅成套率达95%，市区人均居住面积达到17.2平方米，超过香港、东京约4个百分点。全市公积金个贷发放1600亿元，比“十五”增长近两倍，发放户数64万户。城市道路规模迅速扩大，“十一五”期间，全市人均道路面积增加2.1平方米，市区公共交通网络进一步完善，中心城两点间公共交通平均出行在一小时内完成，郊区基本实现行政村“村村通公交”。城市污水处理率提高到78.9%，苏州河和市区中小河道基本消除黑臭，农村河道整治成效明显，城市水环境质量大为改善；巩固国家园林城市成果，加强绿化建设和养护，绿化覆盖率达到38.1%，人均公共绿地面积达到12.8平方米。
（二）主要经验
回顾上海城乡建设交通发展特别是“十一五”期间的发展成果，主要经验是：
1、坚持服务大局，全力加快城市基础设施建设。
市六次、七次党代会提出上海实施“城市基础设施先行”的战略任务，市八次、九次党代会强调加快建设现代化城市基础设施体系的要求，“十一五”期间，上海紧紧围绕推进“四个中心”建设、保障世博会成功举办的大局和目标，全面加快枢纽型、功能性、网络化城市基础设施体系建设，全力推进世博工程为主的重大项目建设，“十一五”城市基础设施投资累计达超过8000亿元，比“十五”增长近1倍，占同期上海固定资产投资的三分之一。各类城市基础设施和房屋建筑大幅增加，为上海经济社会快速发展和世博会成功举办奠定了坚实的物质基础。
2、坚持抓住机遇，努力提高现代化城市管理水平。
“十一五”期间，上海城乡建设交通贯彻“信息化领先发展战略”的要求，大力加强城市管理信息化建设，建设交通各行业管理信息化系统基本建成，应用水平不断提高。特别是围绕世博会成功举办，以迎世博600天整治行动和世博运行保障工作为载体，大力加强规章制度建设，努力增强城市管理投入，积极发挥信息化管理效能，广泛发动社会市民参与，市区联手、部门协调进一步加强，显著提高了上海现代化城市管理水平。
3、坚持改革创新，有力推进建设交通事业发展。
坚持解放思想，坚持改革开放和体制机制创新，上海积极探索特大型城市建设交通管理新路子。“十一五”期间，经过大部制改革，建设交通系统行政管理机构由一委七局整合为一委四局，进一步优化了行政管理资源，提高了行政管理效能。通过深化市政公用包括公交行业改革，进一步完善行业公益性与运作市场化的有机统一。通过加强保障性住房建设，进一步完善房地产市场和住房保障两个体系的建设。
4、坚持以人为本，着力改善市民生活水平。
坚持“以人为本”，在着力缓解住房紧张、交通拥堵和环境污染三大难题基础上，根据上海经济社会发展和市民生活需求的提高，“十一五”期间，上海大力推进旧区改造，着力加强经济适用房、动迁安置房等保障性住房建设；加快轨道交通网络建设，积极实施公交优先发展战略；加快推进郊区农村基础设施和人居环境建设，取得显著的效果。同时，不断拓展社会市民参与城市管理渠道，逐步完善“12319”城建服务热线、“市民巡访团”“市民志愿者”、新闻媒体监督等机制，努力构建政府管理和社会市民良性互动的城市管理机制。
上海城乡建设交通发展中，也存在一些矛盾和问题：一是由于集中力量建设城市基础设施，相对而言，设施存量的优化整合、城市运行和维护的管理有待进一步加强。二是由于多年持续集中力量建设中心城区，相对而言，上海郊区尤其是农村建设发展比较滞后。三是市政公用行业改革中积累的一些深层次问题有待破解，政府监管有待改善和加强。四是按照“城市让生活更美好”的目标，民生改善仍需进一步加强，社会市民参与的广度、深度有待进一步拓展。
二、上海城乡建设交通“十二五”发展目标和总体思路
（一）发展判断
“十二五”时期，上海发展面临新的机遇和挑战：经济发展迈上新台阶，但持续快速增长的难度加大；城市发展实现新跨越，但人口资源环境约束亟需突破；人民生活达到新水平，但改善公共服务和社会管理的要求更加迫切；改革开放取得新突破，但攻坚克难的任务更加艰巨。
从未来上海城市发展趋势来看，适应经济全球化和新一轮科技革命的形势要求，上海将进一步调整城市布局，完善城市功能，全面融入全球城市网络体系，更加突出城市服务协调功能，加快提高参与全球城市竞争的能力。将进一步加强生态环境保护和建设，积极打造宜居城市，走出资源节约型和环境友好型城市发展新路子。将进一步统筹城市与乡村、中心城区与郊区发展，加快政府职能转变，推进和谐城市建设，努力形成政府、社会和市民协同治理城市的新格局。将进一步推进科技创新，加强信息化和“智慧城市”建设，实现现代化城市管理新跨越。
在上海城乡建设交通发展中，我们要清醒地认识到面临的困难和深层次问题：一是资源环境约束日益突出，特别是土地资源紧缺，环境保护和建筑、交通节能减排任务十分艰巨，城郊结合地区的环境治理和综合改造任务繁重。二是城市运行安全亟待加强，大规模建设与城市运行管理水平存在脱节现象，排除隐患、加强长效管理机制建设为当务之急。三是涉民矛盾和民生问题比较集中，动拆迁纠纷、重大工程施工扰民、执法中对立现象等矛盾化解难度很大，公用服务供应质量和城乡均等化有待提高，住房保障体系需要进一步完善。四是建设交通领域产业需向高科技、低排放、强管理方向发展，市政公用服务需从数量保障向质量提高、服务优化方向转变。五是政府职能转变必须加快，公共行政管理的协调合作机制、城乡统筹机制、社会参与和社会监督机制等需要进一步推进。
2010年，随着上海“四个中心”框架基本形成和城市基础设施体系基本建成，着眼世博后上海城市管理新形势，上海城乡建设交通将进入一个新的发展阶段，这一发展阶段的特征可概括为：一是处于加快建立现代化城市管理体系阶段。立足世博后城市管理新起点，按照国际化、市场化、信息化、法治化的基本要求，重在管理，以管带建，突出提高城市运行保障、市容环境质量、交通综合管理、工程建设管理水平，注重改善民生，推进“和谐城市”“宜居城市”的发展。二是处于现代化基础设施体系建设完善阶段。在基本建成功能性、枢纽型、网络化城市基础设施体系基础上，进一步建设完善区域衔接、城乡一体的基础设施体系，完善中心城区基础设施功能、加强郊区新城和上海对外交通建设，保障和推进2020年上海基本建成“四个中心”。三是处于建设交通管理体制改革深化阶段。坚持以改革体制、创新机制为动力，加快政府职能转变，深化完善市政公用行业市场化改革，加强管理创新和技术创新，推进上海建设交通事业新发展。
总之，未来十年，上海城乡建设交通领域将紧紧围绕创新驱动转型发展这一主题，以改革创新为动力，在转型中发展，在发展中转型，努力实现三个方面的重大转变：
一是在工作重心上，处理好建设和管理的关系，切实把工作重心转移到加强城市管理上来，促进政府单向管理向政府、社会、市民协同治理转变。
二是在建设方向上，处理好中心城区和郊区的关系，切实把建设主战场转移到郊区，促进上海城市发展布局由单核中心向多核多级转变。
三是在发展内涵上，处理好经济效益和社会效益的关系，切实把发展内涵转移到更加注重服务社会和改善民生上来，促进行业由数量扩张型向质量集约型发展转变。
（二）总体思路
上海城乡建设交通“十二五”发展规划的指导思想是，以科学发展观为指导，围绕上海实现“四个率先”、建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的战略目标，按照上海创新驱动转型发展的要求，以人为本，安全为先，管理为重，以管理引领建设，加强体制改革、机制创新、科技先导、法制保障，加快行业转型发展，推动城乡建设交通事业上新台阶，更好地服务上海发展和促进长三角区域一体化发展。基本要求是：
——立足服务大局推进建设发展。服务建设“四个中心”实现“四个率先”，继续完善城乡基础设施功能，加强生态环保体系、防灾减灾体系和郊区农村基础设施建设，保障上海可持续发展。
——立足优化服务提升管理能级。切实贯彻管理为重方针，巩固发扬世博城市管理精神，加强科学规划，注重环境影响，保证工程质量，强化运行安全，优化服务供应，推进城市管理上新台阶。
——立足改善民生转变发展理念。统筹考虑加快发展和改善民生，以安全、普惠为目标，着力改善市民住房和交通出行条件，着力建设宜居生活环境，着力缩小城乡市政公用服务差距。
——立足绿色发展推动行业转型。大力发展低碳经济和循环经济，着力推进建筑、交通节能减排和资源综合利用，促进建设交通行业从高消耗、高排放向绿色发展和集约化发展转变。
——立足统筹城乡加速城镇建设。大力提升中心城区服务功能，加快新城、新市镇和新农村建设，推进城乡市政公用服务均等化，促进长三角一体化发展。
——立足改革创新促进转型发展。坚持改革推动发展，加快政府职能转变，深化建设交通管理体制改革和机制创新，加强法制建设，着力科技创新和信息化应用，推动上海建设交通领域转型发展。
（三）发展目标
围绕上海发展的战略目标，上海城乡建设交通发展目标是：到2020年，建设完善与“四个中心”功能相适应的上海城乡基础设施体系，基本建成运行安全高效、管理规范先进的现代化城市管理体系，初步建成低碳生态的宜居城市，初步建成与长三角世界级城市群核心城市相匹配的市域城镇体系。
着眼长远，立足当前，上海城乡建设交通“十二五”发展的目标是：
——基本形成现代化城市管理体系框架。初步建立基础设施安全运行智能化及智能交通信息系统框架，实现城市网格化管理覆盖全市范围和城市管理各专业领域，推进城市管理数字化、精细化、法治化发展；加快政府职能转变，扩大社会市民参与，推进政府单向管理向社会协同治理转变；建立健全防灾救灾、反恐防恐以及各类群体性事件城市应急管理体制和机制。
——建设完善区域衔接、城乡一体的基础设施体系。基本建成“三港三网三体系”网络框架；基本建成相对独立的郊区新城基础设施框架；实现中心城区与新城，新城与新城之间顺畅、便利的交通连接，显著提高郊区城镇市政公用服务供应水平。加快国际航运中心集疏运体系建设，推进一体两翼组合港建设，促进长三角区域交通一体化，提升上海城市资源配置能力和服务周边地区的功能。
——初步形成资源节约、环境友好的宜居城市框架。加快完善生态基础设施系统，加强节水、节地、节材、节能和资源综合利用，全面完成建筑节能、交通节能各项指标，加快推进低碳示范实践区建设，初步建成3－4个功能较为完善、生态环境良好的郊区新城以及10个左右新市镇，推进上海城市多心、多层、多节点组团式发展。
——进一步提高市民生活质量水平。完善城市供应保障体系建设，进一步提高城市供水水质，扩大天然气覆盖面。加快健全住房保障体系和房地产市场体系，显著增加保障性住房受益家庭面，大力推进旧区改造，建成一批功能完善、配套齐全、环境良好的大型居住社区，进一步推进公交优先，提高公交出行比例，提高“村村通公交”整体水平。
围绕上述发展目标，突出重点，抓住关键，聚焦措施，努力实现“一、二、三、四”的重点工作目标：
1、供应保障性住房100万（套）户。
新增廉租住房受益家庭7.5万户，新建2000万平方米、供应约40万套经济适用房，多方式筹措和建设公共租赁房20余万套（间），同时完成中心城区二级旧里以下房屋改造350万平方米，建设供应约30万套动迁安置房，明显改善本市中低收入家庭住房困难。
2、推进“2个200公里”交通基础设施建设。
建成轨道交通和城际铁路200公里，高速公路和快速道路200公里，增强城乡一体、服务区域联动发展能力，实现“区区通轨交”（除崇明县外），基本形成“456090”的通行格局，即中心城内出行平均时间不超过45分钟，郊区新城（崇明除外）到市中心区（内环线）出行平均时间不超过60分钟，本市到长三角核心地区主要城市出行平均时间不超过90分钟。同时，继续推进高等级内河航道建设。
3、促进行业转型发展三项工作。
一是提高建筑节能标准，完成既有建筑节能改造4000万平方米；大力推进住宅产业化，新建住宅全装修比例达到70%。二是积极推进低碳交通运输体系建设，交通运输能耗增幅下降2个百分点。三是加强水、气、生活垃圾、建筑材料等资源综合利用和循环使用，供水水质达到国家新的标准，人均生活垃圾处理消减率达到20%以上。
4、建立健全城市管理四大长效机制。
一是以突出质量安全、加强过程监管为主要内容的工程建设管理机制。二是以整合资源、扩大市民参与为主要特征的市容环境管理机制。三是以智能化和公交优先为主要标志的交通组织管理机制，中心城公共交通出行占总出行量（除步行出行方式）比例达到50%，轨道交通占公共交通客运量比例的50%以上。四是以优化服务质量、确保运行安全为主要目标的设施运行维护管理机制，市政公用基础设施完好率≥85%，大力提高城乡公用服务均等化水平。同时全面加强信息化建设，显著提升上海城市现代化管理水平。
三、主要任务
根据发展目标和总体思路，“十二五”期间，上海城乡建设交通发展要着力完成12项主要任务。
（一）服务国家战略，推进上海国际航运中心建设
贯彻中央政策，加强部市合作，促进省市协调，加快推进国际航空枢纽港、现代航运集疏运体系和现代航运服务体系建设，加强上海海洋综合开发管理，建成东北亚国际集装箱枢纽港，努力增强上海国际航运中心综合竞争力和服务能力。
1、加快现代航运集疏运基础设施建设。进一步完善港口布局，建设洋山深水港区四期和外高桥港区等，有序推进黄浦江沿岸港区的功能调整和专用码头的资源整合，加快建设国际邮轮母港；加快推进内河航道整治工程和配套港区建设，建设高等级内河航道网；大力发展水水中转，提高江海直达比例；继续推进上海航空枢纽建设，完善虹桥综合交通枢纽配套建设，大力发展中远程航空运输；适当增加高速公路通道，优化铁路枢纽布局，加快铁路路网和港区铁路建设，优化货场设施布局，发展海铁联运。2、着力现代航运服务体系建设。加快发展航运金融、船舶融资、航运保险等航运服务业，积极培育船舶交易、船舶管理、航运经纪、航运咨询、船舶技术等航运服务机构，拓展航运服务链，延伸发展现代物流等关联产业，加快开发船运运价指数衍生品，完善上海航运交易所功能，加快建设全国性航运交易市场，建立上海国际航运中心综合信息平台。大力推进国际航运发展综合实验区建设，完善洋山保税港区优惠税收政策和启运港退税政策，开展离岸金融和期货保税交割试点，探索创新特殊监管区域管理制度，推动“三港三区”联动发展。
3、推进上海海洋综合开发。围绕建设上海国际航运中心，加快海洋船舶及配套设备研发制造、海洋工程技术与装备研发制造、国内海洋科技、人才和海洋信息服务等“三个基地”建设，进一步促进海洋经济发展。继续实施长江口深水航道整治工程，加快建设洋山、临港、陆家嘴、外高桥等航运服务区，优化港口岸线资源利用，配合推进滨海沿江产业带和城市带建设，继续推进平湖油气田、海上风力发电等能源建设，建立“数字海洋”上海示范区。
（二）促进区域联动，加强城乡基础设施体系建设
围绕城市功能提升，坚持交通引领发展，促进长三角一体化，加强城乡一体的基础设施体系建设，进一步完善中心城区基础设施功能，全面建成轨道交通基本网络和对接长三角的高速公路网络，重点推进郊区基础设施建设，加强对外交通网络建设。
1、加强对外交通网络建设。在长三角区域发展规划指导下，进一步做好上海高速公路对外接口和沿海大通道建设，全面建成高速公路对外通道，完善郊区公路对外衔接网络，达到省界两侧乡镇干道全部相连，实现长三角干道网全面对接。新建沪通铁路、沪乍铁路，建成浦东国际机场第四、第五跑道，深化研究两场之间快速连接通道。着力推进高等级航道建设。加强现代综合运输枢纽建设，完善服务功能，建设浦东客站等综合枢纽，提高综合运输能力。
2、推进郊区重点基础设施建设。聚焦郊区重点新城及虹桥商务区、迪斯尼、沿江沿海等重点发展区域，加强交通基础设施建设，加快推进连接新城的轨道交通建设，规划建设崇明新城连接中心城的快速公交系统，除崇明县外，实现郊区“区区通轨交”。完善铁路支线网布局，基本建成郊区干线公路网，加快建设郊区越江设施，构建新城与中心城、新城与新城之间多通道、高保障快速互通系统。进一步完善郊区水运网络体系，提高郊区水路网络运力层级。
3、完善中心城区基础设施功能。着力结构优化、系统整合、功能提高，继续完善轨道交通建设和运营组织，整合公交资源，推进线网优化，实现轨道交通网和地面公交网“两网合一”。优化区域路网，加强西部纵向和南部横向交通联系，完善路网级配，提高路网承载力。深化南北地下道路规划研究，并适时启动建设。大力推进公交优先，继续推进公交专用道和“停车-换乘”系统建设，调整完善慢行系统，保证行人优先。探索研究中心城道路交通需求管理政策，保持路车协调发展。
（三）突出质量安全，加强工程建设和设施运行维护管理
按照管理为重、以管带建的要求，加强工程建设管理，突出基础设施运行维护管理，注重防灾救灾应急管理，进一步提高基础设施和房屋建筑的质量安全水平。
1、加强工程建设管理。强化建设工程质量安全监管，健全以完善市场准入、规范建设市场主体行为、加强现场监管为主要内容的质量安全监督体系。进一步完善市、区两级分工，逐步实现建设工程项目属地化管理。制定和修订本市建设工程质量安全管理地方性法规和政府规章，加强监督执行，强化质量安全责任落实。加强文明工地建设，突出治理施工扰民现象，按不同区域梯次提高现行管理标准，细化对施工扬尘、作业噪声、光照污染、污泥排放以及建筑渣土的控制措施以及安全管理措施。推进施工方式创新，从源头上减少工程建设对环境和交通的干扰，减少声、光、尘等对居民生活的影响。强化掘路施工计划的统筹管理，加强日常监管和动态监管，明显减少重复掘路。
2、加强城乡基础设施运行维护管理研究。研究编制上海城市维护中长期规划，加强对网络性基础设施统筹管理和质量监督，开展专业化和规模化的运行养护管理。健全城市基础设施养护标准、定额，建立按行业管理标准常态维护、按定额落实维护资金的长效机制。建立城市设施维护项目储备库和维护项目招投标统一平台，推行基础设施运行维护政府购买服务机制，培育区域运行、适度竞争的运营养护管理市场，强化设施运行情况监控，实现城乡基础设施应管尽管。加强城市管线规划建设管理，加快理顺体制机制，积极探索管线建设规划、计划、资金安排统筹协调新机制，并在郊区新城、大型居住区等建设项目中试点先行，加快管线信息平台建设，加强管线施工和维护管理，明显提高管线规划建设管理水平。
3、加强城市运行安全、防灾减灾应急体系建设。加强设施运行管理，确保城市运行安全有序。实施城市常态运行与应急保障一体化管理，重点关注上海高层建筑、地下空间以及大型交通枢纽等重大基础设施安全运行，加强水、电、气管网和信息通信线路等城市生命线的安全保护，积极运用物联网技术，完善基础设施运行监测和危机预警系统。提高设防标准，加强各类基础设施和房屋建筑的建设管理，全面开展隐患排查，加大突出问题的整改力度。重视城市反恐、防灾减灾，提高防台防汛能力，加强公共避难场所建设，制定重点地区和关键环节的应急预案，加强多发事故、共性风险和灾害天气下的应急管理，加大投入，完善应急管理体系建设。整合建设工地、服务供应、交通运行等应急管理的信息资源，完善快速反应机制。
（四）加强服务供应，推进市政公用事业发展
按照增强公益、均衡发展、提高质量的要求，加强供水、供气、公交等公用事业基础设施建设和运行维护管理。坚持以人为本，不断提高市政公用服务水平，保障城市正常供应。
1、加快市政公用基础设施建设。加强水源地建设和保护，全面建成青草沙水源地及其输配管网系统，开展东风西沙水源地建设和保护，优化完善“一主一辅、多源互补”的供水格局。进一步完善本市供排水和防汛体系，完成郊区集约化供水，大力推进二次供水设施改造，使供水水质全面达到国家新颁饮用水卫生标准。加大中心城区排水系统改造力度，增强应对极端灾害性天气的能力。加快天然气主干管网建设和人工煤气转换，实现“多气源互补供气、城镇用户天然气全覆盖”。继续推进农村公路建设，加大危桥改造力度，提高行政村“村村通公交”整体水平。
2、继续推进公交优先战略。加大财政投入，继续加快公共交通基础设施建设，加大中心城区公交专用道网络建设力度，使中心城区地面公交平均车速达到18公里/小时，高峰时段平均候车时间5分钟。继续推进轨道交通建设，完善轨道交通基本网络功能，加强网络运营安全管理，提高运营服务质量。加强虹桥商务区、大浦东、郊区新城等重点规划发展区域的公共交通基础设施建设，改善大型居住区居民出行条件。进一步理顺票价结构，继续实行公共交通公益性优惠票价，提高公共交通工具的吸引力。
3、深入推进市政公用行业市场化改革。继续鼓励和引导民间资本参与市政公用行业投资和经营。进一步推进事企分开，实现养护企业与事业单位全面脱钩。强化政府监管，加强行业规划、政策法规、规范标准制定，建立健全市政公用行业生产运营成本规制、服务标准规范，加强养护标准定额制定。鼓励养护管理企业跨区域优化重组，争取全市范围内形成若干跨区域大型运营养护商，打破行业垄断，保持适度竞争格局。加大公共财政投入，建立稳定的公共财政投入制度，市、区（县）、乡镇各级财政要确保市政公用设施建设和维护管理资金投入，形成稳定的投入增长机制。
（五）着力生态建设和管理，优化市容环境
按照治本为先、城乡统筹原则，加强生态环境基础设施建设，促进减排和循环经济发展；重点建设一批功能性的环境项目，完善生态环境基础设施空间布局，提高综合性生态服务功能，推进建设城乡一体的生态环境基础设施体系建设。
1、完善城乡污水处理系统。建设完善污水收集管网，结合旧城改造对排水系统进行更新改造。污水收集、处理系统全面覆盖中心城区，进一步提高本市城镇污水能力，污水排放达到国家标准，污泥处理率达到85%以上。综合整治城乡水系，因地制宜开展农村污水处理，加快建设城乡一体的污水收集和处理系统。加强海洋生态环境和长三角区域水源管理，入海污染物排放量比2010年减少5%以上，海洋功能区主要水质基本达标，海洋环境灾害有效控制，临近海域生态环境逐步修复，推动水源地保护机制创新，促进长三角区域共同防治区域性环境污染。
2、加强市容环境管理。促进垃圾源头减量，大力推进居民生活垃圾分类，城市化地区全面建立生活垃圾分类收运系统；加快城市生活垃圾无害化处理设施以及郊区城镇、农村垃圾处理设施、消纳场所建设，建成老港生活垃圾综合利用基地。综合治理市容管理顽症，全面落实设摊差别化管理，加大违法建筑整治力度，完善城市户外广告、景观灯光的规划和规范标准，继续开展架空线综合整治，探索完善公共空间的有偿使用。推进市容管理公众参与机制，加大对黑色广告打击力度。加强城市保洁，消除卫生死角，适度提高城市保洁标准，加强保洁队伍建设，整合城管执法、网格化监督员、市容协管等队伍资源，加大现场巡查和实时监督力度。
3、推进绿化林业建设。按照“中心城按规划补绿、新城大力建绿、新市镇一镇一园”的原则推进绿化建设，规划新建绿地5000公顷，优化城市生态空间。推进绿色廊道系统建设，构建连接公共绿地、公园的网络体系；大力推进立体绿化，鼓励有条件的建筑积极发展屋顶绿化。结合郊区农村环境改造和农业经济发展，积极稳妥推进林地建设与新农村绿化，推进沿海防护林、水源涵养林、污染隔离林等林业建设。进一步推进崇明东滩国家级鸟类自然保护区建设，加强滩涂湿地保护，积极拓展城市生物多样性基础生态空间。进一步加强绿地林地养护和预警管理，拓展公共绿地网格化管理，实施生态定位监测评价，提升绿化公共服务水平。
（六）统筹城乡建设，加速郊区城镇和新农村建设
重点加强新城建设，以新城建设带动新市镇、新农村建设，推动城乡一体化发展。建设要更加注重规划、注重环境、注重管理、注重民生，加强政策聚焦和区域整合，加快形成城乡建设互促共进、协调发展的新格局。
1、完善新城新市镇建设规划。优化提升嘉定、松江新城功能，大力推进南汇新城建设，重点加强南桥、青浦新城的规划和建设，与产业结构调整相结合，推动金山新城发展，支持崇明城桥新城特色发展。建立健全新城建设推进机制，推动基础设施、重大功能性项目向新城倾斜。进一步完善新城产业结构、商业形态和功能性服务设施，注意新城中老街区改造，构建新城与市区、新城与新城、新城与新市镇联接畅通的交通网络，建立完善规划环评和交通影响评估制度。规划建设相对独立、比较完整的新城内部基础设施系统，推进地下空间综合开发利用和共同管沟建设。进一步推动项目建设、交通管理、市容绿化等审批权限下放。在中心城区与新城以及新城与新城之间交通走廊节点地区，结合大型居住社区建设，联动老城镇改造，各郊区重点建设1-2个新市镇，完善城市服务功能，促进市域城镇网络体系的形成。
2、加快新城功能性项目配套建设。加快新城与中心城区之间的轨道交通线网建设。配合新城规划，调整完善轨道交通规划和线路安排。做好轨道交通站点综合开发，带动站点沿线设施的开发。加快大型居住社区、市政公用基础设施、重点产业项目建设，推进新城公共服务设施建设，引导优质教育、卫生等社会事业资源向新城集聚，新增大型高等级文化、体育等设施，应优先考虑在新城配置。根据发展要求，逐步调整高速公路收费机制，促进上海市域不同层级城镇之间的联动发展。
3、大力推进农村基础设施和人居环境建设。加强规划指导，积极推进农民宅基地置换和集体建设用地流转，加快“城中村”改造步伐，依托新城、新市镇建设发展集约化基础设施，加快郊区城镇化步伐。规划保留的农村地区，继续按每年100个村速度，实施村庄综合改造，重点解决农村道路危桥、供水集约化、污水处理、垃圾收集及处置、村容环境整治、河道疏浚治理等问题。加大历史文化风貌区保留保护改造力度，传承上海传统江南水乡风貌，保护一批国家历史文化名镇（村）。加强农村住房建设管理，积极推进农村危旧房和郊区农场老公房改造，鼓励建设外来务工人员集体公寓，努力提高农村建房安全质量和节能环保水平，整体推进农村人居环境改善。
（七）保障居住改善，加强住宅和房地产管理
坚持以居住为主、以市民消费为主、以普通商品房为主，扩大住房保障范围，加快完善住房保障体系和房地产市场体系，尽力解决人民群众的居住问题，努力保持房地产市场持续健康平稳发展。
1、加快完善保障性住房体系建设。构建廉租住房、经济适用房、公共租赁房、动迁安置房为主体的住房保障体系。逐步放宽准入标准，扩大廉租住房受益面，做到符合条件的家庭“应保尽保”；加大土地、金融、财税等优惠政策支持力度，加大经济适用房的供应规模，基本缓解本市中低收入家庭住房困难；积极鼓励产业园区、企事业单位、农村集体经济组织及社会机构共同参与，多方式筹措公共租赁住房，有效缓解青年职工、引进人才、来沪务工人员阶段性居住困难。大力推进大型居住社区建设，优化保障性住房建设机制，加快完善市政公用、社会事业和商业服务配套。加强动迁安置房的建设和供应，同时鼓励中心城区挖掘潜力，加强就近安置房建设，满足旧区改造动迁居民多元化安置选择。
2、加强房地产市场调控和监管。进一步优化商品住房供应结构，切实增加中小套型普通商品住房供应量，优先满足居民自住和改善性住房需要。引导新建住房与郊区新城、新市镇、大型居住社区建设、旧区改造相结合，合理安排新建住房建设布局。积极发展存量住房交易市场和租赁市场，完善税收、金融、户籍、教育等政策，鼓励居民租赁住房消费。加快建立房地产开发建设、经营全项目全过程监管机制，完善房地产企业资质管理和信用档案制度。进一步完善房屋信息系统，建立健全房地产市场预警预报指标体系。大力整顿和规范房地产市场行为，促进房地产健康发展。
3、进一步加强住宅物业管理。积极推进物业管理招投标，“十二五”期间新增住宅小区全面实施物业管理项目招投标。建设覆盖全行业的物业服务行业信用信息系统，将信用信息与物业服务企业和项目（小区）负责人的业绩考评、资质和资格评定、项目招标评标等挂钩。进一步拓展962121物业服务热线功能和服务范围，新建覆盖全市18个区（县）、100个房管办、10800个住宅小区的物业服务平台，为全市500万户家庭提供物业服务投诉、处置情况反馈、居民监督等内容24小时全天候服务。统一售后公房和商品住宅小区服务管理，实施同一小区、同等服务、同等收费的住宅物业服务办法，建立全市统一的“按质论价、质价相符”住宅物业服务定价机制。
（八）加快旧区改造，推进城市更新
把加快旧区改造作为改善民生的重大任务，坚持实事求是、尽力而为，加强组织推进，完善机制创新，加大政策支持，坚持“拆、改、留”并举，与保护历史风貌相结合，与城市更新相融合，提高旧区改造水平。
1、进一步推进二级旧里以下房屋改造。认真贯彻国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》精神，积极推进旧区改造新机制，开展旧区改造事前征询制度，进一步完善拆迁补偿安置办法，完善和住房保障联动机制，进一步规范拆迁行为，全面实行房屋拆迁安置补偿公示制度，做到拆迁全透明、结果全公开。建立市、区两级专项资金，提供金融信贷支持，扩大吸引社会投资，在充分尊重群众意愿基础上，完成中心城区350万平方米二级旧里以下房屋改造。其中，卢湾、静安、长宁、徐汇四区基本完成集中成片二级旧里以下房屋改造。郊区城镇地区对房屋结构差、安全隐患多、公共配套设施不全的危旧房实施改造。
2、加强旧住房综合改造和历史文化风貌街区保护。注重城市风貌、历史文脉保护与改善居民居住质量相结合，因地制宜、分类实施，对部分结构相对较好、而建筑和环境设施标准较低的旧住房，继续通过成套改造、综合整治、平改坡以及单体拆除重建等方式，完成旧住房综合改造5000万平方米、成套率改造90万平方米；同时拓展改造内容，完成直管公房全项目大修2400万平方米、推进旧住房二次供水改造、有条件的高层住宅电梯更新改造和郊区城镇旧住房综合改造，进一步改善居民的居住条件。对历史文化风貌街区，继续推进成片保护改造试点，结合旧区改造新机制，努力破解工作瓶颈，完成1至2个项目保护改造。
3、推进重点区域规划和改造。从重点区域规划改造入手，加强城市设计，注重城市公共空间、城市天际轮廓线、城市建筑色调等规划控制和建设安排。进一步完善黄浦江两岸地区的产业发展和建筑利用与保护规划，推动内港外移和沿岸产业结构调整。抓紧研究世博园区综合改造规划，合理安排二次开发，注重和周边生态环境、产业功能协调互补。继续深化虹桥商务区规划设计，充分发挥虹桥枢纽引领服务功能，实现与周边城镇协调互动发展。
（九）推进低碳发展，加强“四节一综合”管理
以建设资源节约型环境友好型社会和低碳经济示范城市为目标，抓住新兴产业和新技术的发展机遇，促进行业结构调整，加大建筑建材业、住宅和房地产业、交通运输业节能减排力度，加强技术和管理创新，推进建设交通行业可持续发展。
1、大力推进建筑节能和建筑产业优化升级。提高建筑节能标准，加强节能全过程管理，建筑施工产业单位增加值能耗年平均下降3.3%，积极推广太阳能建筑一体化和可再生能源应用，推进节能省地型住宅建设，制定激励政策，大力推行住宅产业化，积极推广与节能相结合的装配整体式住宅，探索实施设计、施工、装修一体化，力争住宅全装修比例占新建住宅的70%。加强政府调控，减少空置住房，发展房屋租赁，合理住房消费方式。完善政策措施，促进建筑大中小型企业分类发展。建立低碳建筑技术体系，重点加强既有建筑的节能改造，完善节能改造标准，完成既有居住建筑和公共建筑4000万平方米的节能改造。
2、建设安全便捷经济节能的现代交通运输系统。构建与现代化国际大都市相适应的海陆空枢纽、公铁均衡和多种方式协调的综合交通体系，基本建成以公共交通为主体、机动车交通和慢行交通相协调城市交通体系。鼓励绿色出行，改善城镇地区步行环境，注意行人系统与公共交通的衔接，加快区域性自行车通道系统建设。扩大不停车收费系统覆盖面。提高货运专业化程度，完善城市货运网络，推动厢式运输和甩挂运输发展，促进现代物流与现代服务业发展。提高车辆装备环保水平，鼓励使用清洁能源，积极发展低能耗、环保、舒适的新型公共汽（电）车，推进交通运输与经济社会和自然环境协调发展。
3、加强资源综合利用。大力推行生活垃圾源头减量和资源化利用，健全废旧物资回收系统，加强技术研发应用，积极开展建筑装修垃圾、大件垃圾、餐厨垃圾、绿化垃圾、水厂污泥等综合开发利用。加快沥青路面再生等材料循环利用、公路隧道照明、港口岸基供电、“油改电”和车船节能减排等技术成果的推广应用。鼓励发展燃气发电和燃煤燃油锅炉替代及分布式供能系统的应用。进一步扩大可再生能源在建筑中的应用范围，每年至少完成可再生能源建筑一体化应用100万平方米，争取建筑中太阳能、风能、地表水源能等资源应用上取得较大突破。
（十）加强科技创新，提高管理信息化水平
坚持“科教兴市”战略，以需求为导向，建立产学研紧密结合的技术创新体系，激发建设交通领域主体持续创新的活力和能力。大力推进城乡建设交通领域信息化建设，促进管理机制和制度创新，推进形成智能化城市管理新格局。
1、加强重点领域关键技术研究和应用。聚焦建设交通管理领域中重点技术、关键技术、标准体系，加强研究应用，重点攻关突破，在道路、桥梁、隧道、施工等领域形成一批保持国际领先的技术成果，在工程抗震、防灾减灾等领域形成一批基础性科研成果。着力开展低碳型建设和运行维护方面的科研与工程试点，在太阳能建筑一体化、可再生能源应用、生态环境构建与保护等方面取得新成果。扩大世博科技成果的转化和应用，促进新能源汽车、节能环保、物联网技术等科技成果在建设交通领域的应用。优化科技创新平台，巩固交通建设交通科技创新和人才发展专项资金运作机制，继续推动自主创新成果政府采购，坚持以重大项目带动科研发展，启动一批具有示范、带动效应的重大科研项目。进一步改善科技管理，从日常过程管理向注重后期成果推广应用转变、从委、局分散管理向行业集约管理转变。
2、加强管理信息系统建设。按照建设交通管理需求，着力统一网络使用的标准规范，整合建设交通领域数据资源，形成跨部门、跨行业、跨地域信息交换和共享的基础平台，并进而形成对外服务、对内业务协同的两个统一门户。加强信息应用，推进跨部门协同平台建设，进一步完善城市管理综合平台、交通综合信息平台和建设工程项目管理平台，着力推进住房查询系统、旧区改造信息系统、城市基础设施维护管理系统、地下空间综合信息系统以及“智慧水网”等主干信息化应用系统建设，积极探索物联网、云计算技术在城市建设交通领域示范应用，为城市建设管理提供决策、执行和监控的信息支持。
3、着力推进管理信息资源整合。统筹规划建设交通行业信息资源的开发利用，建立行业信息资源采集、共享、开放机制，推进管理资源整合，促进建立城市管理长效机制。整合城市管理专业信息和市民服务信息，进一步提升相关部门的业务协同能力，促进社会监督、市民协同管理水平的提高。进一步拓展上海综合交通信息覆盖面和服务内容，重点推进公共交通信息、水运转运信息、长三角交通信息整合，服务国际航运中心建设和城乡一体区域联动发展。整合建设工程项目并联审批信息，跨部门、跨业务、跨系统、跨层级的工程项目管理流程。整合城市运行服务和安全管理信息，形成行之有效的应急处置预案，建立统一高效的城市运行服务、城市预警和防灾减灾指挥机制。
（十一）加强行业文化建设，推进人才队伍发展
按照“内强素质、外树形象”的总体要求，深入推进行业文化建设，着力提升窗口服务质量和行业形象，大力提高从业队伍综合素质，整体提升建设交通行业软实力。
1、推动行业文化建设。制定《上海建设交通行业文化建设行动纲要》，明确行业文化建设的总体规划、行动目标和主要任务。完善行业文化建设机制，形成“政府部门主导、企业主体实施、社会参与互动”的建设推进格局，并注重发挥大企业（集团）的示范引领作用，培育行业文化建设龙头。推进行业文化建设重点任务，凸显世博精神导向，加强价值引领，弘扬行业精神；加强典型引路，塑造标杆群体；加强文化展示，推动行业博物馆建设；加强文化互动，创新公众参与城市管理的渠道和机制；加强研究，探索开发行业文化建设相关方法和工具。
2、提高窗口服务质量。加强制度管理，优化服务标准，完善行业规范，不断提升建设交通行业窗口服务水平。空港、铁路、市政道路（公路）、长途客运、水路运输、轨道交通、出租、公交、停车服务等窗口要达到“设施标准化、服务人性化、运营安全、乘用便捷”的服务水准。自来水、燃气、排水等窗口要达到“公示规范、环境美观、服务周到、方便用户”的服务水准。居住物业管理、房地产交易登记、邮政、家庭装饰装修、汽车维修等窗口要达到“收费合理、设施齐全、服务规范、方便用户”的服务水准。绿化、市容环卫等窗口要达到“布局合理、设施齐全、服务规范、环境整洁”的服务水准。探索虹桥综合交通枢纽同创共建新模式，培育壮大建设交通窗口服务品牌群体，提高行业国际国内社会影响力。
3、加强行业人才队伍建设。加强规划建设，完善政策引导，编制发布建设交通各领域人才开发目录，加快对跨领域、跨行业的复合型人才的培养；搭建发展舞台，通过重大工程建设和城市管理任务，集聚、锻炼和培育一批科研、技术和管理高素质专业人才，形成以领军人才为核心的创新团队。优化服务，设立建设交通科技创新和人才发展专项资金，使之成为领军人才发挥作用的孵化器。实施有效激励，开展评选年度“创新团队”和“杰出人物”等工作，形成一支更加适应行业转型发展与创新驱动要求的科技人才队伍。贯彻落实国家和本市关于加强人才工作的政策措施，依托“党管人才”的体制优势，不断完善选人育人、教育培训、评价分配、宣传表彰等有效机制，形成尊重知识、尊重人才、尊重创造的文化氛围，推进建设交通行业人才队伍的集聚和壮大。
（十二）深化改革创新，加快政府职能转变
以实现上海“两高一少”为目标，进一步转变政府职能，加强社会管理和公共服务，推进政府从投资建设型向公共服务型转变。以推进大部制改革为契机，进一步整合管理资源，创新管理方式，推进建设交通系统责任政府、服务政府、法治政府和廉洁政府的建设。
1、推进完善政府管理体制改革。进一步理顺一委四局关系，探索完善“决策、执行、监督”职责明晰、相互协调的运行机制，市建交委要加强统筹协调、监督指导的职能，各局要加强行业精细化管理。按照全市统一部署，深入开展建设交通领域事业单位职能和机构调整，优化资源配置，提高人员素质，加强行业管理。深化完善“两级政府、三级管理”体制，适当突破行政区划界限，积极探索按功能划分的区域性城乡建设交通管理格局。充分发挥区县属地化管理优势，进一步推进建设交通管理事权下放，并加强对区县部门的培训、指导和监督，切实发挥市、区两级联动管理效应。
2、深入推进城市网格化管理。以推进城市网格化管理为重点，进一步加强城市管理长效机制建设，进一步转变政府管理方式。建立市政道路、市容绿化、水务、物业管理等专业网格化管理系统，实现郊区新城新市镇网格化管理全覆盖，形成条块结合，全市“一张网”的管理格局。抓紧制定完善上海城市运行管理指标体系，进一步整合政府管理资源，完善市、区县、街镇三级城管体制，推进城管执法和专业执法有机结合，加强网格化管理和社区管理衔接互动；进一步推进政府管理和社会管理联系互动，加强“12319”城建热线、新闻媒体等与城市网格化管理系统的关联反应，建立健全社会市民参与城市管理的体制和机制，积极探索网格化管理由行政管理系统内循环向城市管理系统外循环转变。
3、探索社会化、市场化城市管理新机制。进一步拓宽市政公用行业融资渠道和融资方式，建立政府主导、多元运作的建设管理机制和政府购买服务的运营管理机制。探索整合市政公用运营养护市场，推进形成市政公用行业区域性、规模化适度竞争格局。继续推进公共交通集约化和相对区域化经营，切实方便市民出行，降低出行成本。着眼保障城市运行和民生改善，调整完善市政公用行业的政策和机制，加强政府监管，加大公共财政投入，确保市政公用行业的公益性。坚持行业公益性与运作市场化有机统一，进一步深化市政公用行业改革。
四、保障措施
（一）加强资源整合，深化完善管理体制
进一步整合优化管理资源，加强市级层面的统筹协调，提高区级层面的贯彻执行力。进一步下移管理重心，充分发挥区县、街镇的积极性和能动性。为支持郊区加快发展，建议赋予郊区相当于二级市的必要权限，增强新城的发展活力。中心城区要适当突破行政区划限制，在整体性系统性强、网络化特征明显的基础设施管理中，探索实施市级层面统一组织协调、区县配合的机制。市建设交通委要加强与市发展改革委、市规划国土资源局、市环保局等相关部门的沟通联系，在重大项目建设、城市规划布局、建设管理资金安排、生态环境保护等方面，建立健全协作协调机制，进一步推进管理流程再造，共同推进城乡建设交通发展。
（二）加强规划协调衔接，提高城乡规划和建设水平
制定和实施上海城乡建设“十二五”发展规划，应当把握上海社会经济发展的阶段特征，加强与国民经济社会发展规划、上海城市总体规划及其他重要规划的衔接，加强建设交通领域各专业规划、专项规划之间的协调和平衡。要进一步健全与市有关部门在重大项目规划布局问题上的沟通协调机制，加大建设交通系统内规划综合平衡协调力度，建立健全规划推进和评估制度，协调推进保障措施，细化落实工作任务，提高城乡规划和建设水平。
（三）加大财政投入，完善公共投入保障机制
“十二五”期间，上海城乡建设交通面临的改善民生、优化环境任务十分繁重，上海城市安全运行、基础设施维护管理等工作更为艰巨。为此，建议公共财政在继续加强城市建设投入的同时，进一步向城市管理和维护投入方面倾斜，要进一步明细城市管理和维护科目，完善定额和标准，建立健全市区两级城市管理和维护资金稳定的投入增长机制。
（四）深化投融资体制改革，进一步推进城乡建设
要坚持投融资改革方向，创造公平竞争、平等准入的市场环境，进一步鼓励民间资本参与交通运输和市政公用事业建设。积极引入市场竞争机制，大力推行市政公用事业的投资主体、运营主体招标制度，建立健全市政公用事业特许经营制度。要建立健全民间投资服务体系，提高行政服务效率，切实加强政府监管，建立完善企业信用体系，指导企业依法经营，促进市政公用行业运作市场化顺利发展。
（五）加强城乡建设管理法制保障，提高依法行政水平
推进“十二五”城乡建设交通事业发展，迫切需要加强法制保障。适应《物权法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》的颁布实施，加强城市运行安全等新形势，根据上海“十二五”发展新要求，要抓紧城乡建设管理法规框架体系修订工作，配套完善相关法律制度。在相关法规制定修订中，重点要加强民生改善、社会管理和公共服务、工程质量安全保障等内容，要针对城市管理顽症治理，进一步转变管理理念，增加给付性制度完善、疏堵结合、规范执法等内容，完善执法机制，加强执法监督，进一步提高建设交通系统依法行政水平。